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2011年8月31日，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发[2011]26号，以下简称《方案》），明确了“十二五”节能减排的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施。

《方案》提出“坚持降低能源消耗强度、减少主要污染物排放总量、合理控制能源消费总量相结合，形成加快转变经济发展方式的倒逼机制”，进一步明确合理控制能源消费总量是转变经济发展方式的重要抓手。

《方案》明确了“建立能源消费总量控制目标分解落实机制，制定实施方案”的工作任务。《方案》提出，要把总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，加大考核和监督力度。将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。建立能源消费总量预测预警机制，跟踪监测各地区能源消费总量和高耗能行业用电量等指标，对能源消费总量增长过快的地区及时预警调控。在工业、建筑、交通运输、公共机构以及城乡建设和消费领域全面加强用能管理，切实改变敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象。在大气联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点。